[중앙(中央)권한 지방(地方)이양 어떻게 하나?]주민복지(福祉)업무 등 지역(地域)시책중심으로

도움말 주신분    조 윤 명(曺 潤 明)  <총무처 제도1과장>

지방자치의 전면적 실시가 3개월 앞으로 다가옴에 따라 지방의 자율성 보장과 행정분권화, 중앙과 지방간의 적정한 역할분담을 통한 행정의 생산성제고 문제가 중요한 이슈로 등장하고 있다.

중앙에서는 주로 전국적 통일성을 요하거나 국가적 차원의 정책적 업무를 관장하고, 지방에서는 주민복지에 관한사무와 지역시책사무를 담당하는 방향으로 그 역할을 분담하는 것이 필요하다. 이러한 측면에서 정부는 그동안 행정의 현지성을 높이고 주민의 편익을 증진시키기 위해 중앙부처의 기능 중현지성이 높거나 집행적 사무를 중심으로 지속적인 ‘지방이양’ 작업을 추진하여 왔다.

‘지방이양’이라 함은 중앙행정기관의 권한을 법령 제·개정을 통하여 지방자치단체에 원천적으로 넘겨주는 것이다. 이와 대비되는 개념인 ‘지방위임’이란 각종 법령상 중앙기관의 장이가지고 있는 권한의 일부를 지방자치단체의 장에게 맡겨 그의 권한과 책임하에 행사하도록 한다는 점에서 그 의의가 다르다.

즉 지방위임은 최종적인 책임은 여전히 위임자에게 유보되어 있는 것이므로 위임자는 수임자의 사무처리에 관하여 일반적인 지휘·감독권을 가진다. 반면 행정사무가 이양되면 사무처리에 관한 권한과 책임이 완전히 지방으로 이전되므로, 당해 자치단체장의 권한과 책임으로 이양된 사무를 처리하게 된다. 따라서, 이양과 위임의 처리주체(지방자치단체의 장)가 사실상 동일하더라도 그 처리주체가 갖는 법적인 권한과 책임의 범위는 엄연히 다른 것이다. 지방자치법 제9조에 따르면 자치사무와 단체위임사무를 구별하도록 되어있다.

그러나 현행 우리나라 법령규정 형식으로 명백한 사무구분이 어렵고, 이로 인한 감독범위 및 경비부담의 한계설정이 사실상 곤란하다. 총무처에서는 이를 ‘지방사무’로 일원화하여 무리한구분에 따른 업무상 혼란을 방지하고자 하였다.

이러한 기준에 따른 중앙과 지방사무 현황을 보면 1993년말 현재, 우리나라 총 국가기능의 수는 1만5천7백74개이다. 이 가운데 중앙에서 직접 관장하여 처리하는 국가 사무는 1만1천7백44개(75%)이고, 지방위임사무는 1천9백20개(12%)이며, 지방사무는 2천1백10개(13%)로 나타나고 있다.

국가기능의 성격별 수행실태를 살펴보면 국가사무(11,744)는 기획사무32% (3,703)와 집행사무 68% (1,569)로 구성되어 있고, 지방위임사무(1,920)는 기획사무 18% (351)와 집행사무 82% (1,569)로 분석된다. 국가사무 중 집행적이고 현지성 있는 사무를 지방에 이양시킬 여지가 남아 있음을 시사한다.

지방이양 대상 사무를 선정하는 작업은 기본적으로 중앙과 지방의 의견을 직접 수렴하여 그 대상을 선정한 다음 최종적으로 중앙, 지방 및 관련 전문가의 의견을 종합하여 그 대상사무를 확정하는 체제로 되어 있다.

정부는 중앙정부와 지방자치단체간 역할의 재정립과 합리적인 기능 재배분을 위한 기초자료로 94년 정부가 수행하고 있는 모든 법령을 대상으로 중앙과 지방사무의 구분작업을 실시하여 『중앙·지방사무총람(94.1)』을 발간한바 있다.

이 책자는 중앙정부와 지방자치단체간 권한과 책임 및 감독범위의 명확한 설정과 국회 및 지방의회 관장범위의 합리적 설정, 지방자치 단체장 선거실시에 따른 중앙·지방간 사무분쟁소지의 사전방지 그리고 업무처리권한이 어디에 있는지 국민 또는 공무원들이 쉽게 알아볼 수 있는 길잡이가 될 것이다.

정부는 중앙권한의 지방이양이 본격적으로 실시된 91년 이후 지금까지 지방에서 업무경험이 있는 지방위임사무를 중심으로 인·허가 등과 관련된 집행적·현지성 있는 사무를 중점 이양하고 있다.

1991년이후 현재까지 제조담배 소매인 지정, 지방중소기업 육성계획 등 총9백21개 사무를 이양하기로 결정하고 이중 3백34건은 이미 법령개정을 끝냈다. 나머지 5백87개 사무는 추후 법령개정시 이를 반영할 예정이다. 법령개정이 모두 완료되면 지방사무의 비중이 종래 13%에서 18%로 늘고 국가사무는 87%에서 82%로 줄어든다.

정부는 지방자치제 실시 등 행정여건의 변화에 따라 중앙과 지방의 역할을 재조정하는 작업을 지속적으로 실시하여 행정의 능률성과 생산성을 높여나갈 계획이다.

특히 중앙권한의 지방이양 작업은 종래 개별 단위사무 위주로 부분적으로 이양하던 것을 관련기능을 일괄적·체계적으로 이양 조치토록 할 것이다. 이와 관련된 인력과 예산도 적정 배분토록 유도함으로써 관련 기능이 중앙과 지방에서 분산처리되므로 이로 인한 업무의 혼란과 비능률적인 측면을 제거해나가는데 중점을 둘 것이다.

이와 함께 국가·지방사무 구분에 따른 법령규정 형식을 정비하고 지방이양사무에 대해서는 교육이나 행정지도 등 사후관리를 통하여 국민 불편사례가 없도록 할 것이다.

또한 지방자치단체의 역할을 활성화하고 지역발전을 도모하기 위하여 지역개발을 유도할 수 있는 업무(예:도시계획 관련 권한이나 지방중소기업 우선육성업종 지원 및 지방공기업 설치권, 일정 범위내의 외자도입, 통상권 등)를 중점적으로 이양토록 한다.

지방자치제 실시에 따른 지역행정의 자율성 확보를 위하여 사전승인 제도·감독제도 등을 재검토한다. 국가에서직접 처리하거나 국가기관의 지방행정조직에서 처리하고 있는 사무 중 자치단체의 사무와 유사하거나 중복처리되고 있는 사무 등(예:국도 및 직할하천 유지·관리, 농·어촌지도업무, 노동·통계관리업무)도 재검토할 예정이다. 아울러 정부에서는 지방자치단체에서 수행하고 있는 업무일지라도 전국적 통일성을 요하거나, 국가정책기능으로써 중앙에서 직접 관장하는 것이 합리적이라고 판단될 때에는 이를 재조정하여, 중앙과 지방간의 실질적인 기능 재배분을 통한 국가 전체적인 차원에서 행정의 생산성을 높이도록 하겠다.